رأي | مخاطر العقوبات ، الأداة التي تحب أمريكا استخدامها
هناك إجماع شبه عالمي على أن بعض الانتهاكات الصارخة للقوانين والأعراف الدولية تتطلب رداً قوياً ومنسقاً. فكر فقط ، على سبيل المثال ، في غزو روسيا لأوكرانيا أو تطوير قدرات الأسلحة النووية في إيران وكوريا الشمالية. لطالما كان يُنظر إلى العقوبات الاقتصادية القاسية على أنها الحل.
لكن السؤال الأبدي هو: ماذا سيأتي بعد ذلك؟ متى تتوقف العقوبات عن العمل؟ أو ما هو أسوأ ، متى يبدأون العمل ضد مصالح الولايات المتحدة؟
هذه أسئلة مهمة لأنه على مدى العقدين الماضيين ، أصبحت العقوبات الاقتصادية أداة الملاذ الأول لصانعي السياسة الأمريكيين ، وتستخدم لتعطيل الشبكات الإرهابية ، ومحاولة وقف تطوير الأسلحة النووية ومعاقبة الطغاة. ارتفع عدد الأسماء المدرجة في قائمة عقوبات مكتب مراقبة الأصول الأجنبية التابع لوزارة الخزانة الأمريكية بشكل مطرد ، من 912 في عام 2000 إلى 9421 في عام 2021 ، ويرجع ذلك إلى حد كبير إلى الاستخدام المتزايد للعقوبات المصرفية ضد الأفراد. أضافت إدارة ترامب نحو ثلاثة أسماء يوميًا إلى القائمة – وهو معدل تجاوز العام الماضي مع موجة العقوبات التي أعلنها الرئيس بايدن بعد الغزو الروسي لأوكرانيا.
نظرًا لاستخدامها المتزايد ، إذن ، من المفيد أن نفهم ليس فقط كيف يمكن أن تكون العقوبات أداة للدبلوماسية الناجحة ولكن أيضًا كيف يمكن أن تقوض في نهاية المطاف الجهود الأمريكية لتعزيز السلام وحقوق الإنسان والمعايير الديمقراطية في جميع أنحاء العالم ، عندما لا يتم استخدامها بشكل جيد.
التكاليف غير المرئية للعقوبات
يلجأ صانعو السياسة إلى العقوبات بشكل متكرر – تمثل الولايات المتحدة 42 في المائة من العقوبات المفروضة في جميع أنحاء العالم منذ عام 1950 ، وفقًا لقاعدة بيانات العقوبات العالمية بجامعة دريكسيل – جزئيًا لأنه يُنظر إليها على أنها منخفضة التكلفة ، لا سيما بالمقارنة مع العمل العسكري.
في الواقع ، التكاليف كبيرة. فهي تتحملها البنوك والشركات والمدنيون والجماعات الإنسانية التي تتحمل عبء تفعيلها والامتثال لها والتخفيف من آثارها. يمكن أن تؤثر العقوبات أيضًا على الأشخاص المستضعفين – غالبًا ما يكونون فقراء ويعيشون في ظل حكومات قمعية ، كما يوثق الأكاديميون بشكل متزايد.
نادرا ما يأخذ المسؤولون في الاعتبار مثل هذه التكاليف. في حين أنه من السهل فرض العقوبات – هناك العشرات من برامج العقوبات التي تديرها العديد من الوكالات الفيدرالية – إلا أنه من الصعب رفعها سياسياً وبيروقراطياً ، حتى عندما لم تعد تخدم المصالح الأمريكية. والأسوأ من ذلك ، أن العقوبات تفلت أيضًا من رقابة عامة كبيرة. قلة من المسؤولين يتحملون المسؤولية عما إذا كانت عقوبة معينة تعمل على النحو المنشود بدلاً من إيذاء الأبرياء بلا داع أو تقويض أهداف السياسة الخارجية.
تولى السيد بايدن منصبه واعدًا بتصحيح هذا النقص في المساءلة. أجرت وزارة الخزانة مراجعة شاملة للعقوبات في عام 2021 وأصدرت ملخصًا من سبع صفحات في أكتوبر. كانت عملية المراجعة خطوة مهمة. وخلصت ، من بين أمور أخرى ، إلى أنه ينبغي تقييم العقوبات بشكل منهجي للتأكد من أنها الأداة المناسبة للظروف ، وأنها مرتبطة بنتائج محددة وتشمل حلفائنا حيثما أمكن ، وأنه ينبغي الحرص على التخفيف من “الآثار الاقتصادية والسياسية غير المقصودة” على العمال الأمريكيين والشركات والحلفاء وغيرهم من الأبرياء.
تحرز وزارة الخزانة بعض التقدم في تنفيذ توصيات المراجعة ، لكن الخزانة هي مجرد واحدة من العديد من الوكالات الحكومية المسؤولة عن تنفيذ العقوبات. يجب على كل واحد منهم إجراء تحليلات منتظمة قائمة على البيانات للتأكد من أن فوائد العقوبات تفوق التكاليف وأن العقوبات هي الأداة الصحيحة ، وليس فقط الأداة الأسهل للوصول إليها. من المهم أيضًا أن يتم إبلاغ نتائج هذه التحليلات إلى الكونغرس والجمهور.
تحتاج العقوبات إلى نتائج واضحة وقابلة للتحقيق
ما هو معروف بالفعل هو أن العقوبات تكون أكثر فعالية عندما تكون لها أهداف واقعية وتقترن بوعود بالإغاثة إذا تم تحقيق تلك الأهداف. ولعل أفضل مثال على ذلك هو قانون عام 1986 الذي استهدف جنوب إفريقيا في عهد الفصل العنصري ، والذي وضع خمسة شروط لتخفيف العقوبات ، بما في ذلك إطلاق سراح نيلسون مانديلا. عقوبات من قبل الولايات المتحدة ودول أخرى ساعدت في إقناع حكومة جنوب إفريقيا ذات البيض فقط بأن سياساتها التي تفرض الفصل العنصري غير مستدامة.
تعتبر العقوبات المفروضة على بولندا الشيوعية في عام 1981 ردًا على سحق حركة التضامن مثالًا آخر على كيفية عمل ذلك. رفعت الولايات المتحدة وحلفاؤها العقوبات تدريجياً بالإفراج عن معظم النشطاء المسجونين ، مما ساعد على دخول حقبة جديدة من الحرية السياسية في بولندا وأماكن أخرى في أوروبا الشرقية.
من الجدير بالذكر أن العقوبات المفروضة على جنوب إفريقيا وبولندا كانت تهدف إلى إجراء انتخابات حرة ونزيهة ، وليس تغيير النظام. غالبًا ما تحفز العقوبات التي تهدف إلى تغيير النظام على التحدي وليس الإصلاح. لديهم سجل مروع ، كما توضح حالات كوبا وسوريا وفنزويلا.
في فنزويلا ، حققت العقوبات المفتوحة ذات الطموح الكاسح – للإطاحة بالديكتاتور نيكولاس مادورو – العكس تمامًا. بعد حله الجمعية الوطنية المنتخبة ديمقراطياً في عام 2017 وإعلان فوزه في انتخابات رئاسية زائفة في عام 2018 ، فرضت إدارة ترامب عقوبات شديدة الضغط على شركة النفط الفنزويلية المملوكة للدولة لقطع مصدر حاسم من الأموال عن ديكتاتورية مادورو.
في حين أن العقوبات الفردية القاسية ضد السيد مادورو كانت ضرورية ، فإن إدراج قطاع النفط الفنزويلي في القائمة السوداء أدى إلى تفاقم الأزمة الإنسانية: كما حذرت هيئة التحرير هذه ، أدى قطع عائدات النفط إلى تعميق ما كان بالفعل أسوأ انكماش اقتصادي في أمريكا اللاتينية منذ عقود. تسببت العقوبات المفروضة على صناعة النفط ، التي تمثل حوالي 90 في المائة من صادرات البلاد ، في تخفيضات كبيرة في الإيرادات الحكومية وزيادات كبيرة في معدلات الفقر ، وفقًا لدراسة أجراها العام الماضي فرانسيسكو رودريغيز ، الاقتصادي الفنزويلي في كلية جوزيف كوربل للدراسات الدولية بجامعة دنفر.
في غضون ذلك ، فشلت السياسة في إخراج مادورو من السلطة. وبدلاً من ذلك ، شدد قبضته على فنزويلا ، وألقى باللوم في بؤسها الاقتصادي على العقوبات الأمريكية ، وقرب بلاده من روسيا والصين. العقوبات لا تحظى بشعبية كبيرة في فنزويلا ، وفقًا لاستطلاعات الرأي العديدة. حتى ممثل المعارضة الفنزويلية في الولايات المتحدة ، وهي مجموعة دعمت سابقًا عقوبات واسعة ، دعا مؤخرًا السيد بايدن إلى رفع العقوبات المفروضة على النفط.
منذ توليه منصبه ، اتخذ السيد بايدن خطوات لتعديل العقوبات المفروضة على فنزويلا لإضافة أهداف محددة قابلة للتحقيق. رفعت إدارته بعض العقوبات النفطية من خلال منح شيفرون الإذن للقيام بأعمال محدودة في البلاد ، مدفوعة بارتفاع أسعار النفط بعد الغزو الروسي لأوكرانيا.
ووعد البيت الأبيض بإغاثة إضافية إذا اتخذ مادورو خطوات نحو إجراء انتخابات حرة ونزيهة العام المقبل. أصدر فرانسيسكو بالميري ، رئيس بعثة وزارة الخارجية لوحدة الشؤون الفنزويلية في بوغوتا ، كولومبيا ، مؤخرًا قائمة مفصلة بما يجب القيام به من أجل رفع العقوبات. ويتضمن تحديد موعد للانتخابات الرئاسية العام المقبل ، وإعادة المرشحين الذين تم اعتقالهم تعسفيا ، والإفراج عن السجناء السياسيين.
لم يمتثل السيد مادورو حتى الآن. في 30 يونيو / حزيران ، منع شخصية معارضة معروفة أخرى من تولي المنصب. ومع ذلك ، فإن هذه السياسة الأكثر تواضعًا ، والتي تدعم العودة التدريجية للديمقراطية بدلاً من التغيير المفاجئ للنظام ، هي نهج أفضل.
يجب أن تكون إدارة بايدن أكثر وضوحًا بشأن العقوبات في فنزويلا التي سيتم رفعها ومتى ، خاصة تلك المفروضة على شركة النفط المملوكة للدولة. من شأن ذلك أن يجعل الوعود الأمريكية أكثر مصداقية. كان الاتفاق الذي تم التوصل إليه في تشرين الثاني (نوفمبر) بين السيد مادورو والمعارضة لاستخدام الأصول المجمدة في فنزويلا لأغراض إنسانية خطوة واعدة أخرى ، لكنها في طي النسيان لأن الأموال لم يتم الإفراج عنها بعد.
يتسبب التأخير في فقدان الفنزويليين للأمل في حل تفاوضي للأزمة ، وفقًا لما قاله فيليسيانو رينا ، رئيس ومؤسس Acción Solidaria ، وهي منظمة غير ربحية تشتري الإمدادات للمستشفيات العامة في فنزويلا. على الرغم من أن لديه ترخيصًا خاصًا لاستيراد الإمدادات ، إلا أنه قال إنه لا يزال يواجه مشكلة في الحصول على ما يحتاج إليه. وقال إن بعض الشركات تفضل عدم البيع لفنزويلا بدلاً من التعامل مع مشكلة التأكد من أنها قانونية – وهي ظاهرة تُعرف باسم الامتثال المفرط.
قال السيد رينا: “الوضع داخليًا مريع حقًا”.
يعود فقدان الأمل جزئيًا إلى سبب فرار أكثر من سبعة ملايين فنزويلي من بلادهم منذ عام 2015 ، مع وصول أكثر من 240 ألفًا إلى الحدود الجنوبية للولايات المتحدة في العامين الماضيين. يرى العديد من الخبراء أن العقوبات محرك مهم للهجرة من فنزويلا لأنها تؤدي إلى تفاقم الظروف الاقتصادية التي تدفع الناس إلى المغادرة. رداً على ذلك ، ناشدته مجموعة من المشرعين الديمقراطيين – بما في ذلك النائبة فيرونيكا إسكوبار من تكساس ، التي شاركت في رئاسة حملة إعادة انتخاب بايدن – رفع العقوبات المفروضة على فنزويلا وكوبا.
بالإضافة إلى الوفاء بالتزاماتها في فنزويلا ، يمكن لإدارة بايدن أن تفعل المزيد لإظهار أن الولايات المتحدة تعمل على تغيير سياسة العقوبات لجعلها أكثر إنسانية. تتمثل الخطوة الأولى في متابعة توصيات المراجعة لعام 2021 وأخذ التكلفة الإنسانية لأي عقوبة رسميًا في الاعتبار قبل فرضها. وظفت وزارة الخزانة في مايو (أيار) خبيرين اقتصاديين لتولي هذه المهمة. يجب أن يصبح ذلك ممارسة معيارية لأي وكالة مسؤولة عن تنفيذ العقوبات.
يجب أن تكون العقوبات قابلة للعكس
بمجرد أن تبدأ الحكومة في إجراء مراجعات منهجية للعقوبات الحالية ، من الضروري التأكد من إمكانية عكس أي عقوبة مفروضة.
لنتأمل في الفشل الأكثر وضوحًا في القيام بذلك: الحظر التجاري المفتوح على كوبا. وضع الرئيس جون ف. كينيدي الحظر في عام 1962 بهدف معلن وهو “عزل الحكومة الحالية لكوبا وبالتالي تقليل التهديد الذي يشكله تحالفها مع القوى الشيوعية”.
في السنوات التي تلت ذلك ، أرسل الرؤساء الأمريكيون رسائل مختلفة تمامًا حول ما قد يتطلبه إزالة العقوبات. تحرك باراك أوباما لرفع العديد منهم في عام 2014 – وهو الجهد الذي عكسه دونالد ترامب بعد ثلاث سنوات. في العام الماضي رفع بايدن بعض عقوبات عهد ترامب. ومع ذلك ، لا يمكن إنهاء الحصار إلا بإجراء من الكونجرس.
بيتر هاريل ، الذي خدم في مجلس الأمن القومي تحت رئاسة بايدن ، يجادل بأن العقوبات يجب أن تنتهي تلقائيًا بعد عدد معين من السنوات ما لم يصوت الكونجرس على تمديدها. سيؤدي ذلك إلى خفض حالات عقوبات الزومبي التي استمرت لعقود ، بعد فترة طويلة من تخلي صانعي السياسة الأمريكيين عن تحقيق العقوبات لأهدافهم.
لكي تحفز العقوبات على التغيير بدلاً من مجرد معاقبة الإجراءات في الماضي ، يجب أن تكون الولايات المتحدة مستعدة لرفع العقوبات – حتى ضد الجهات الفاعلة البغيضة – إذا تم استيفاء المعايير المذكورة.
ونادرا ما تنجح العقوبات ، رغم جاذبيتها ، دون أهداف محددة مقترنة بمعايير رفع العقوبات. وهذا ينطبق على العقوبات الحالية والمستقبلية. بدون أهداف ومعايير الإغاثة ، فإن هذه الإجراءات – من بين أكثر الإجراءات قسوة في ترسانة السياسة الخارجية الأمريكية – تخاطر بالعمل ضد المصالح والمبادئ الأمريكية على المدى الطويل.
